王信茂:电力改革要解决影响电力科学发展的重大问题

2014年2月8日10:10 作者:中国电力网

    2014年是全面贯彻党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)的第一年,也是完成“十二五”规划目标的关键年。电力行业如何全面深化改革?全社会极为关注,但认识不尽一致。我认为,电力改革要明确改革的核心任务、核心目标,解决影响电力科学发展的重大问题。

  一、电力改革的核心任务

  从现在起到2020年,是我国经济社会发展的重要战略机遇期,在全面建设小康社会的目标引领下,我国国民经济将保持中高速增长势头,电力工业面临保障电力供应、提升能源利用效率、保护生态环境和应对气候变化等艰巨任务和重大挑战。以科学发展观为指导,以发展为第一要务,调整能源结构,转变电力发展方式,在切实转变政府职能的同时逐步推进市场机制建设,促进电力工业与经济、社会、生态文明建设协调发展,增强电力企业国际竞争力,应该成为本阶段电力改革的核心任务。

  二、电力改革的核心目标

  电力改革的核心目标就是建立和完善竞争有序的电力市场,充分发挥市场在电力资源配置中的决定性作用,促进电力工业科学发展,为经济社会可持续发展、生态文明建设提供稳定、经济、高效、清洁、低碳的电力供应。

  为此,本阶段电力改革,应在坚持市场化改革方向的基础上,借鉴国际经验,从中国国情和实际出发,按照开放竞争环节、监管自然垄断环节的思路,建立健全市场机制,稳步向前推进。

  三、电力改革要解决三大问题

  总结进入新世纪以来我国电力发展中的问题和经验教训,三大问题即电力规划管理薄弱、缺乏电力市场机制和电价改革严重滞后,应该在本次电力改革中逐步得到解决。

  (一)规划管理薄弱,电力发展失去了统一规划的引导

  众所周知,电力工业是关系国计民生的基础产业,电力的安全、可靠和有效供应,是现代社会正常运转的重要物质技术基础。落实国家能源战略,实现电力工业科学发展,是优化能源结构、加快转变经济发展方式的重要内容,对加快推进资源节约型、环境友好型社会建设,确保“十二五”时期经济社会发展目标任务完成乃至全面建成小康社会具有重要的支撑作用。电力发展规划是电力工业发展建设的重要指导,科学规划是电力工业实现健康发展的根本保证,对于提高电力工业发展质量、效率和转型升级至关重要。因此,电力工业发展规划的制定和实施是政府宏观管理的重要内容,也是国家宏观调控的重要手段。

  但是,电力工业政企分开后,政府主管部门作为电力规划管理的主体没有完全到位,电力规划没有管住、没有管好。表现在电力规划的重大问题研究、编制程序、审定发布及滚动修订缺乏规范化、程序化、透明化的管理机制,规划的科学性、权威性难以保证。项目前期工作缺乏科学管理机制,电力项目良性开发秩序、市场运行机制和问责制亟待建立。由于统一规划机制的缺失,造成电力的无序发展,如:电源与电网建设不同步、不协调;新建煤电项目与铁路运输、煤炭供应等没有协调匹配,地区性煤电运紧张问题反复出现;由于风电没有纳入电力发展统一规划,造成风电发展与电网发展不协调,使得部分地区风电装机规模大大超出电力系统合理消纳能力,弃风现象大量出现。《电力工业“十五”规划》预测电力需求水平过低,而调整的规划没有公布。电力发展“十一五”规划编制了而没有公布,“十二五”时间已过三年,电力发展“十二五”规划至今仍未公布,突出说明电力规划管理工作极其薄弱,没有发挥规划对电力项目投资、建设的指导作用,影响了电力工业的科学发展。

  (二)没有建立起电力市场机制,电力资源配置基本停留在行政审批的计划经济管理模式上

  1、离上次电力体制改革已十年有余了,尽管电力投资主体多元化格局已基本形成,但真正的市场机制并没有形成。具体表现在电力投资项目的决策一方面不受国家规划的约束,另一方面作为市场主体的企业没有落实自主决策权,而是取决于政府主管部门带有很大随意性的核准。电力企业自主投资的决策权没有完全落实,市场配置资源的基础性作用远未得到发挥。

  2、从2004年以来电力项目实施核准制的情况看,一些根本性的问题并没有得到真正解决。原来审批制的“项目建议书”、“可行性研究报告书”、“开工报告”的审批,时间长、效率低,核准制实施后,为了不加大企业投资风险,同时协调国家环保等有关部门审核程序的矛盾,除“申请报告”外,政府主管部门又增加了电力项目“路条”手续,从而成了“路条”、“申请报告”两个阶段审核,实质内容与原来相比变化不大,无助于提高企业投资效率和效益。由于出现项目审批的随意性,不按科学程序办事,以致滋生渎职与腐败的空间,给国家造成资源浪费,也无人承担责任。电力投资管理模式基本停留在行政审批的计划经济管理模式上。

  3、没有建立起电力投资的市场机制

  2002年厂网分开以后,由于政府没有建立起电力投资的市场机制,项目前期也缺乏规范化的管理机制,因此出现了轰轰烈烈的竞争厂址资源的“跑马圈地”现象,一方面反映前几年电力供需形势趋于紧张的信号传导到了电源投资市场,电力市场化改革的导向性作用得到发挥。另一方面,“跑马圈地”现象是各投资主体为争夺未来的发展空间和市场空间而引发竞争的具体体现。发电企业有了厂址资源,就可以委托设计院开展项目前期工作,从初可研做到可研,直至满足核准的条件。到此时,“生米已煮成熟饭”,除了个别碰了国家产业政策“红线”的项目外,一般项目即便存在某些问题或不足,再补充做些工作,最后政府主管部门也都能“核准”,就是违规电源项目最终也能得到“正名”而上网运营。

  4、由于没有市场化的机制,地方企业与央企、民企与国企、内外资企业等不同的投资主体缺乏公平的竞争平台,这在项目资源获取上表现尤为突出,给企业的公平竞争和多种经济成分的健康发展带来了很多困扰。同时由于缺少市场化机制的有效激励,企业的利润往往取决于政府的政策,削弱了发电企业强化内部管理的动力,出现盲目的投资现象。

  (三)电价改革严重滞后

  电力改革最为核心和敏感的问题就是电价问题。2003年,作为电力体制改革的配套方案,国务院颁布的《电价改革方案》(国办发[2003]62号)尚未完全贯彻执行。独立的输配电价还未形成,电价传导机制不健全,电价还不能反映资源稀缺程度和电力市场供求关系。特别是“十一五”期间,在煤炭等资源类产品价格大幅上涨的推动下,电价不仅不能反映资源稀缺性和供求关系,甚至不能反映发电成本。由于政府管制造成电价的失真,价格无法有效地向下游传导,市场难以发挥在资源配置中的基础性作用。导致火电企业严重亏损,有些企业现金流断裂,无力组织生产,这也是造成该期发生缺电的原因之一。

  四、搞好电力改革的关键是转变政府职能

  (一)党的十八届三中全会通过的《决定》提出了明确要求

  《决定》指出:经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用。《决定》在“加快转变政府职能”中指出:科学的宏观调控,有效的政府治理,是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能,深化行政制度改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府。健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系,推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化,加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合,提高相机抉择水平,增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性。政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施,加强市场活动的监管,加强各类公共服务提供。

  (二)政府要做好四个方面的职能转变

  政府要不断加快政府转变职能的步伐,把市场能够做的交给市场,把自己该管的事管好。为此,政府要着重做好以下四个方面的转变:一是从偏重于对微观经济活动的干预,转到搞好宏观调控上来。保持宏观经济稳定,加强和优化公共服务;二是改变原来主要以行政指令配置电力资源的做法,逐步落实市场在资源配置起决定性作用的实现形式,建立健全市场机制,运用经济手段、经济政策、经济法规和必要的行政手段调控电力工业的发展和运行。三是从主要适应国有经济发展电力转到适应公有制为主体、混合所有制经济共同发展电力;四是从过多的行政性审批,转到强化战略与规划的制定、管理,同时创造公平竞争的市场环境上来。保障规划科学、市场公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序,弥补市场失灵。

  五、以建立电力市场机制为核心,逐步推进电力改革

  (一)建立统一规划机制,解决规划管理薄弱问题

  1、在政府有关部门领导组织下,在国家能源战略指引下,电力企业、科研部门、专家学者和社会公众等广泛参与,充分发挥中介机构和行业协会的作用,制定统一的电力工业发展规划,并与经济社会发展规划有机衔接。

  2、要坚持统一规划、分级管理的原则,确立统一有效、层次分明、功能清晰、相互衔接的规划体系,确立规划的编制与组织制度。
  3、创新电力发展规划管理机制,建立规范的论证、听证、评审、公布、备案和后评估制度以及项目确定的招投标制度等。根据规划实施情况,及时评估和滚动调整。

  4、政府应成为规划组织实施者,同时又是服务者。优化政府宏观调控,把实施统一规划与发挥市场机制作用有机结合起来。

  5、当前,在电力发展规划管理中,要特别注意电源规划(包括新能源发电规划和传统能源发电规划)和电网规划的协调统一,防止无序发展,提高电源、电网作为整体优化的协同性,减少水能、风能等资源浪费。

  (二)建立电力市场机制

  要通过深化行政审批制度改革、电力投资体制改革和电价改革,建立与社会主义市场经济体制相适应的电力市场机制,发挥市场在资源配置中的决定性作用,逐步替代长期采用的行政审批、计划经济的配置模式。

  1、进一步深化投资体制改革,落实电力企业投资自主权。要逐步缩小企业投资项目核准范围,及时把取消和下放的企业投资项目核准事项落实到位。目前还需核准的投资项目管理,要建立纵横联动协管的机制。

  2、真正放开发电侧,实现竞价上网。需要授予发电企业在国家统一规划指导下的项目建设自主决策权和自主定价权。电力是一种最典型的同质性产品,在电价市场化的情况下,低能耗电厂成本低、电价低,市场就认可;高耗能电厂成本高、电价高,市场就排斥,这样就可以发挥市场优胜劣汰的作用。把项目投资决策权还给企业,让电力企业真正成为电力市场的主体,即规划执行的主体、项目投资决策的主体和市场竞争的主体。

  3、放开售电市场,实现竞价购电。一个独立的和非歧视性的开放电网是实现电力自由贸易的必要条件。从我国目前情况看,要积极推进大用户与发电企业的双边交易,逐步扩大到全部用户,让用户具有自主选择权,最终实现“多买—多卖”的市场格局,其关键是废除行政垄断的电价机制。

  4、加快建立电力市场及交易机制。继续开放省级电力市场,发展区域、全国(跨区域)电力市场。建立以中长期双边交易为主、短期交易为辅的电力市场。研究并逐步建立公平竞争的发电投资准入机制。

  5、创新电力市场监管。完善电力监管手段和监管方式,在发电环节强化价格、投资监管,严防价格操纵、无序投资;在电网环节强化开放监管,建立完善的成本加收益监管方式;在供电环节强化服务质量监管,确保供电服务水平。

  6、健全电力法律法规体系。

  市场经济是法制经济。要加快完成《电力法》为中心、包括《电力供应与使用条例》、《电网调度管理条例》、《电力设施保护条例》等法律法规的修改完善,建立健全适应电力市场化改革和运营的法律法规体系。

  国家应尽快制定《规划法》,从法律层面上对规划地位加以明确。

  (三)建立健全科学的电价机制

  1、完善发电能源价格、上网电价、销售电价之间的联动机制。

  2、逐步建立和完善市场化的发电价格形成机制。

  3、在放开售电侧市场之前,按照成本加收益原则,制定独立的输配电价体系,加强电价监管。

  4、逐步推进销售电价结构调整,建立反映资源稀缺程度、市场供需状况、有利于节能减排的销售电价体系,构建由上网电价、输配电价顺加的销售电价机制。

  应当指出,建立独立的输配电价和赋予发电企业自主定价权是放开发电侧和售电侧市场能否成功的关键环节。