刘满平:新电改 构建货真价实的电力市场机制

2015年4月28日15:07 作者:上海证券报


       新一轮电改综合考虑了改革需求和可操作性原则,抓住了当前我国电力体制改革面临的各种问题,突出了让市场在资源配置中起决定性作用的精神,放开了竞争性环节价格,同时又形成了主次分明、分轻重缓急分步实施的思路,留出了相关主体的思考空间及合理的准备时间。新电改提出了不少新的思路,比如要加强电网的统筹规划,实现电源规划与电网规划统筹协调、国家与地方电力规划的有效衔接,提升规划的科学性和权威性等。

       电力体制改革时隔13年后再次启动。相比2002年的改革,新一轮电力体制改革背景、改革认识、改革参与者、改革复杂程度都有了重大变化,这也决定了此轮改革的目标、路径和方式,与之前相比大有不同。因此,外界众说纷纭,看好者有之,也有人认为新电改未能延续上一轮电改所确定的“输配分离”目标,没有彻底破除电网公司的垄断。但依笔者之见,任何改革都是针对具体问题而起,同时又会综合各种利益考量,尽量避免各种未知风险。新一轮电改综合考虑了改革需求和可操作性原则,抓住了当前我国电力体制改革面临的各种问题,同时又形成了主次分明、分轻重缓急分步实施的思路,留出了相关主体的思考空间以及合理的准备时间。

       迄今,我国电力行业名义上实现了“政企分开”,“厂网分开”做得相对彻底,在发电侧引入了竞争机制,允许多家办电、多种所有者办电。在发电市场上形成了发电企业和电网企业两类市场主体,奠定了多家发电企业之间的横向竞争、发电企业与电网企业之间的纵向竞争的基本格局,基本解决了制约我国经济增长的电力短缺问题。

       2011年成立了中国电力建设集团和中国能源建设集团,负责电力规划设计、施工等副业,在名义上也实现了“主辅分离”。但“输配分离”一直未有大动作,“竞价上网”虽然经过在东北等区域试点改革,但结果是,不仅发电企业普遍亏损,盈亏无法平衡,电网企业也不乐意接受,因此电力供应不稳定。原因主要在于2002年的电改只使电力市场 “半市场”(或者叫不完整市场),整个产业链条上缺乏真正的市场主体,因而无法建立真正有效的交易机制:即使实现了发电厂网分开,而发电厂绝大多数是国企,在价格管制下,对价格信号完全不敏感,发电量不能随市场波动。在输电、配电、售电等环节完全由电网垄断的前提下,普通用户完全没有任何议价或选择的能力,根本不可能成为市场主体。而本应作为中立交易平台和输送通道的电网,前面掌握着发电厂的发电计划,后面掌握着用电端的需求调配,使电力买家和卖家无法真正见面和议价,怎么可能形成真正的电力市场机制?

       一个有效的市场机制中,至少需要市场主体多元化、价格主要由市场供求决定、交易平台独立、交易规则健全和规范、政府对交易行为有合适监管几个条件。电力市场机制既然也属于市场机制,必须具备其共性。同时,由于电力行业具有一定公共事业属性,而电力输配网络具有自然垄断性,需要政府加强监管,这又使电力市场建设具有某种特殊性。因此,笔者认为,新一轮电改,可以从市场主体、交易平台、价格、政府作用四个主要抓手做起。

       市场主体包括卖方和买方,对应到电力产业链条,卖方包括发电企业、售电企业,买方包括用电户和售电企业(相对于发电企业来说)。新电改对市场主体的改变主要在三点:增加市场主体数量、改变市场主体交易方式和赋予市场主体相应权责。

       电力市场的交易平台主要通过电网和电力交易机构来实现。新电改的思路即激发电网企业的优势,使其做好其他电力企业和政府本身无法做好的事,同时采取系统的配套管制与激励政策措施,以及相对应的管理模式,促使电网企业运作更公开和更有效率。以前,电网集电力输送、统购统销、调度交易为一体,内部运作封闭,成本不透明,靠吃购销差价“躺着挣钱”,企业始终存在扩大投资规模、追求过高利润的冲动。新电改方案明确了电网企业的定位:电网企业未来主要从事电网投资运行、电力传输配送、负责电网系统安全,保障电网公平无歧视开放,按国家规定履行电力普遍服务义务。即从事电网投资运行、电力传输配送的平台提供商,起到“电力输送通道”作用。电网盈利模式从以往的购售电差价转变为成本和合理利润相结合的模式,由营利性单位变为公用事业单位,只收政府核定的输配电价。

       电价改革是电力市场化改革的核心和先决条件。新电改突出了让市场在资源配置中起决定性作用的原则和精神。放开了竞争性环节价格——分步实现公益性以外的发、售电价格由市场形成,积极推进发电侧和销售侧的电价市场化,把输配电价与发电、售电价在形成机制上分开;兼顾普遍服务——妥善处理电价交叉补贴,在我国现有国情下,完全取消交叉补贴是不现实的,更不可行。所以,改革方案提出,过渡期间,由电网企业申报现有各类用户电价间交叉补贴数额,通过输配电价回收。

       电力行业集垄断性业务和竞争性业务于一身,所以新电改总体思路是理顺政府、企业以及市场三者之间的关系。之前电力行业之所以被人诟病,很大原因是没有理清楚三者的关系,政府错位、失位和缺位现象比较严重。新电改这次提出了不少新的思路,比如加强电力统筹规划。电力系统是个连续运行系统,其电能生产、供应、使用是在瞬间完成的,并需保持平衡,因此电力行业的规划、决策与运行天然具有整体性,在规划过程中,必须保持这种天然整体性不割裂,否则不仅必然造成重复建设和资源浪费,还会严重影响电力系统的安全稳定运营。新电改方案提出要切实加强电力行业特别是电网的统筹规划,实现电源规划与电网规划统筹协调、国家电力规划与地方电力规划的有效衔接,同时提升规划的科学性和权威性。又比如明确了政府责任,在规范市场主体准入标准、电力规划、科学监管、行政审批等方面作了具体要求。另外,强化了政府的科学监管。新电改方案提出,完善电力监管组织体系,保证售电侧改革和用户电力交易的稳妥进行。

       对于地方能源企业来说,新电改最大的利好是市场主体的增加和放开管制,尤其售电主体多元化将给其腾出巨大发展空间:售电侧放开将激活巨大的电力销售市场。去年全国电力消费总量为5.5万亿度,即便一度电有1分钱的盈利空间,也将衍生550亿元的新生市场。同时,还将拉动电气自动化设备投资,带动节能服务产业的兴起。

       当然,由于电力越来越市场化,对地方能源企业的核心竞争力塑造也会带来新挑战和新风险,地方能源企业必须通过不断向客户提供更优质的服务和产品,以市场竞争来获得自身的发展。

       (作者为宏观经济学者,中国经济学会理事)