深度解读电改9号文

2015年7月10日16:27 作者:黔北水电厂


  新电力体制改革的9号文件很多人都看过,但是你确定自己真的都看到并且看懂了么?其中有些句子背后的深意,都足够单独写个分析报告了。参与9号文件方案讨论的华北电力大学曾鸣教授首次公开深度解读文件背后的潜台词。如果当年你错过了5号文件,这次难道还要错过9号文件么?

  9号文件在如下几方面有所超越当年的5号文件:

  第一,核心价值取向的不同。本轮电改的核心价值取向是旨在建立一个绿色低碳、节能减排和更加安全可靠、实现综合资源优化配置的新型电力治理体系,推动我国顺应能源大势的电力生产、消费及技术结构整体转型。而上轮电改的价值取向旨在通过厂网分开,打破垄断,引入竞争,剥离关联交易,加快扩大电力供给规模。

  第二,暂时不考虑输配分开和电网调度独立。当年的5号文并没有达到预期的改革目标,此次方案制定过程中也进行了反思。我也曾经在多个场合、多个研究报告中提出,调度独立和输配分开并不是科学合理的选择。

  第三,明确提出要加强规划。12年后,最大变化就是可再生能源并网的比例越来越大,使发电侧和用电侧具有双侧随机性,电力系统的整体规划必须强化。从这个方面来讲,此次电改绝对不是12年前5号文的延续,应当形成一套新的电力体制规划方法体系。

  第四,本轮电改的关键不在于电力企业的拆分重组和盈利模式的改变,而在于新型电力治理体系管理框架的顶层设计,其中政府能否在改革的政策激励和法制环境设计上有所作为至关重要。政府在改革的顶层设计阶段对于如何运用市场杠杆,以及如何用“看得见的手”对市场化体制、机制、政策措施、法律法规、监管等方面进行设计、建立和引导,激励改革目标的实现等方面,必须能够发挥主导性甚至决定性作用。

  如何理解三个“有序放开”?

  三个“有序放开”是为了发电侧和售电侧能够建立电力市场而提出的,就是要将发电侧原有的发电计划,发电厂的上网电价放开;售电侧的终端用户电价以及用电计划放开。这样利于形成发电用电市场。当然,放开的是可以进入市场的电量和服务,经营性之外的电量和服务不能放开。

  方案中特意强调了“有序放开”,这意味着这几个方面要循序渐进,分阶段的放开,不能短时间内彻底放开。具体地,对于每一个“放开”,有序有不同的意义。

  对于输配以外的竞争性环节电价,用户选择权的放开应分阶段、分用户类别有序进行。根据国际经验,应首先开放大用户的购电选择权作试点,其次建立合理的输配电价形成机制,妥善处理销售电价的交叉补贴问题,逐步放开中小用户选择权。

  对于向社会资本放开配售电业务,应分阶段构建多元化的售电主体。售电侧市场放开需要逐步引入多元化的售电公司,随着售电侧市场化改革的稳步推进,不同售电主体的构建或引进还应充分考虑可操作性、市场成熟度等因素,分阶段、有规划的开展,降低改革风险。

  对于公益性和调节性以外的发用电计划,不能短时间内彻底放开,需要一个循序渐进的过程。在供应侧,各机组的初始投资,使用寿命以及机组状况都不尽相同,各电厂不太可能站在同一起跑线上参与市场竞争,现阶段完全依靠市场可能会造成资源浪费,甚至国有资产流失,对于清洁能源发电尤其如此。在用电侧,一些特殊时段区域电力系统仍会出现一定的电力缺口,需要对用户用电进行计划,保证电力系统安全稳定运行。

  交叉补贴未来是否要通过逐步涨价解决?

  交叉补贴机制的改革应循序渐进,不可一蹴而就。在我国现有国情下,短期内完全取消交叉补贴是不现实的,更是不可行的。因此在改革交叉补贴机制的过程中应秉持效率优先的原则,充分考虑各地区工商业用户和居民的电价承受能力,在维持现有销售电价水平的基础上,以明补代替暗补、少补代替多补,逐渐提高居民电价、适当降低工业用户电价,逐步减少销售电价中交叉补贴。

  另外,交叉补贴机制改革应保护民生,不可盲目提价。我们之前已经做过相关研究,以西南某省为例测算,取消交叉补贴可提高GDP及人均可支配收入。然而,作为居民而言,百姓最关心的是电价的上涨会“增加百姓负担”。因此,在交叉补贴改革的过程中不应盲目提价,对居民电价的调整可以通过生命线电价的方式实现,具体而言,就是规定居民用户每人每月用电量在一定标准以下时,仍按现行的优惠电价予以收费,超出此规定范围的电量除收取其电费外可以征收适量的电力普遍服务基金。在以后条件成熟时,再逐渐提高居民用电价格。

  如何有效监管和规范电网企业成本?

  按成本加收益方式对电网输配电业务实行独立定价,监管电网企业的输配电总收入,这是政府加强对网络型自然垄断环节价格监管的重要举措和有益探索。为了有效监管和规范电网企业的成本,应在电网有效资产的具体核定方面下工夫。但确实存在一定难度。

  原因有多方面,例如电网的有效资产包括哪些?每个省电网公司的情况都不一样,电网有效资产核定起来比较困难,尤其是存量部分历史形成因素比较复杂;又例如普遍服务所需要的交叉补贴,怎么有效核定?采用什么模式实施?怎么配合两头电价进入市场?这些问题可能要比较长时间逐步解决,因此目前还是以试点为主。

  如何理解“继续完善主辅分离"?

  “主辅分离”是2002年电改提出来的主要任务之一,此次电改再次提到“继续完善主辅分离”,在我看来不应当是上次电改的简单延续,而应当具有新的含义。

  在此次电改中,节能减排、绿色低碳再次被摆到了一个更重要的位置上,因此这里的“主辅分离”的新含义应当是充分调用各类辅助服务资源,包括分布式发电、需求侧响应、负荷优化等技术,为清洁能源发电提供辅助服务,从而降低清洁能源发电对电网安全稳定运营的不利影响、提高清洁能源发电并网比例、促进清洁能源的高效开发利用。

  在此次电改中,节能减排、绿色低碳再次被摆到了一个更重要的位置上。

  电力交易机构如何产生?相对独立如何理解?

  要实现电力交易机构的独立,必须具备三个方面的市场基础条件:一是灵活合理的价格机制,二是严格完善的监管体系,三是坚强统一的大电网平台。只有在以上三个条件同时具备时,电力市场竞争的公正、公平和透明度才能更好的实现,才能为供需两侧市场的有序开放以及“多买多卖”市场格局的形成创造条件。

  但就目前我国电力市场运行状况来看,交易机构独立的三个条件并不具备。在这种情况下,不宜将电力交易机构独立。但是我国未来售电侧放开、大用户直购电交易是改革的重点方向、同时也是改革需要,因此电力交易机构的“相对独立”仍然是比较可取的过渡手段。